EL RETORNO DEL SENADO: ¿UNA OPORTUNIDAD PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LAS LEYES EN EL PERÚ?
Por: Víctor Avendaño
El restablecimiento de la bicameralidad ha modificado de manera sustancial la arquitectura del Poder Legislativo peruano. Desde el 28 de julio de 2026, el Congreso está compuesto por una Cámara de Diputados y un Senado, con lo cual el procedimiento de formación de la ley incorpora una instancia adicional de revisión parlamentaria. Desde el plano jurídico, la relevancia del cambio no reside únicamente en la existencia de dos cámaras; también exige determinar si la nueva estructura puede elevar los estándares de deliberación, motivación y coherencia constitucional (Sebők et al., 2023; Rubio Correa et al., 2025).
El diseño vigente prevé 130 integrantes en la Cámara de Diputados y 60 en el Senado. La Cámara de Diputados aprueba los proyectos de ley para que posteriormente sean revisados por el Senado, que puede aprobarlos, modificarlos o rechazarlos conforme a sus competencias constitucionales. Este esquema incorpora un segundo examen institucional que, en principio, puede disminuir el riesgo de aprobación precipitada de disposiciones técnicamente deficientes. No obstante, la literatura comparada advierte que una segunda cámara solo aporta valor cuando sus miembros disponen de tiempo, información y apoyo técnico suficientes para examinar de manera sustantiva el trabajo de la otra cámara (Brown & Garlick, 2024; Pacola, 2024).
Nota. Elaboración propia con datos oficiales de la ONPE y el JNE. El Congreso bicameral está integrado por 130 diputados y 60 senadores.
La existencia de una segunda cámara adquiere sentido constitucional cuando funciona como una etapa de control de calidad legislativa. Sebők et al. (2023) plantean que la calidad de la legislación puede observarse mediante dimensiones vinculadas con la política pública, la corrección jurídico-constitucional, el procedimiento y la estabilidad de las normas. En el caso peruano, ello implica que el Senado podría concentrar parte de su revisión en detectar incompatibilidades con el ordenamiento vigente, deficiencias de técnica legislativa, insuficiencias en la justificación de las propuestas o riesgos de generar reformas sucesivas en plazos excesivamente breves (Sebők et al., 2023; Brown & Garlick, 2024).
Uno de los factores decisivos será la profesionalización del trabajo parlamentario. Brown y Garlick (2024), al estudiar legislaturas bicamerales, encuentran que la revisión entre cámaras es más sustantiva cuando los legisladores disponen de recursos y capacidad profesional para evaluar los proyectos recibidos. En esa línea, el Senado peruano no debería evaluarse exclusivamente por la cantidad de normas que aprueba o rechaza. Su desempeño también debería considerar la calidad de las observaciones que formula, la fundamentación de sus modificaciones y el uso de asesoría jurídica, económica y técnica. Una cámara revisora con equipos especializados puede contribuir, además, a identificar contradicciones normativas y efectos no previstos (Brown & Garlick, 2024).
La revisión parlamentaria también tiene una dimensión práctica vinculada con las enmiendas. Behrens, Nyhuis y Gschwend (2023) muestran que el trabajo legislativo posterior a la presentación de una propuesta puede modificar de manera significativa su contenido y que las enmiendas exigen conocimiento técnico, tiempo y atención a la redacción normativa. En un sistema bicameral, esta lógica permite entender al Senado como una instancia capaz de revisar tanto la conveniencia política de una propuesta como su precisión conceptual, su articulación con otras leyes y la claridad de sus efectos jurídicos. A este planteamiento se suma la evidencia comparada de Fleming y Ghazi (2023), quienes subrayan que un control parlamentario adecuado puede detectar deficiencias de contenido o de redacción y reforzar la legitimidad del producto normativo (Behrens et al., 2023; Fleming & Ghazi, 2023).
Desde la teoría constitucional, la calidad legislativa está estrechamente vinculada con la deliberación. Pacola (2024) propone valorar el desempeño deliberativo de los parlamentos mediante criterios como el tiempo destinado al análisis, la justificación de las decisiones, la inclusividad y la calidad de la deliberación. Una segunda lectura que se limite a repetir la votación previa ofrecería un aporte reducido. En cambio, una revisión que exponga razones, incorpore evidencia y confronte argumentos jurídicos permitiría dotar a la decisión final de una trazabilidad más clara y una motivación parlamentaria más robusta (Pacola, 2024).
Ezrow, Fenzl y Hellwig (2024) muestran que los sistemas con bicameralismo fuerte pueden reducir la velocidad de respuesta de las políticas frente a cambios en las preferencias ciudadanas, especialmente cuando el poder se distribuye de forma semejante entre ambas cámaras. En términos jurídicos, este hallazgo revela una tensión legítima entre deliberación y capacidad de respuesta: una revisión más profunda puede favorecer la cautela normativa, aunque también prolongar los tiempos de decisión. La evaluación del modelo peruano deberá considerar si el procedimiento logra equilibrar ambos objetivos, de manera que la segunda cámara actúe como filtro técnico y constitucional sin generar demoras injustificadas (Ezrow et al., 2024; Pacola, 2024).
En el Perú, esta evaluación no puede separarse de la estructura del sistema de partidos. García Marín (2023) documentó que, durante etapas anteriores del Congreso unicameral, la fragmentación y la baja institucionalización partidaria condicionaron el desempeño de las funciones legislativas y de control. Este antecedente corresponde a un periodo histórico distinto y no permite trasladar automáticamente sus conclusiones al Congreso 2026-2031; aun así, ofrece una advertencia relevante: una reforma orgánica del Parlamento no elimina por sí sola los problemas asociados con la disciplina, la cohesión o la capacidad programática de las organizaciones políticas. En consecuencia, el efecto del Senado dependerá tanto de sus competencias constitucionales como de la forma en que los grupos parlamentarios organicen la deliberación y construyan acuerdos dentro de la nueva estructura (García Marín, 2023; Rubio Correa et al., 2025).
Figura 2. Distribución de escaños en el Senado, periodo 2026-2031
Nota. Elaboración propia con base en la conformación oficial del Senado proclamada para el periodo 2026-2031: Fuerza Popular (22), Juntos por el Perú (14), Renovación Popular (8), Partido del Buen Gobierno (7), Partido Cívico Obras (5) y Ahora Nación (4).
La distribución de los 60 escaños del Senado muestra una cámara integrada por seis organizaciones políticas, sin que una sola agrupación alcance la mayoría absoluta de 31 miembros. La literatura sobre revisión legislativa señala que el trabajo de modificación y escrutinio puede adquirir mayor relevancia cuando existen incentivos y espacios para examinar el texto normativo más allá de su presentación inicial. A la vez, la experiencia peruana aconseja observar con atención la manera en que la fragmentación y la coordinación partidaria influyen en la actividad parlamentaria (Behrens et al., 2023; García Marín, 2023).
Figura 3. Distribución de escaños en la Cámara de Diputados, periodo 2026-2031
Nota. Elaboración propia con base en los resultados oficiales de la Cámara de Diputados: Fuerza Popular (41), Juntos por el Perú (32), Partido del Buen Gobierno (18), Renovación Popular (15), Partido Cívico Obras (14) y Ahora Nación (10).
La composición de la Cámara de Diputados también presenta seis agrupaciones y ninguna alcanza por sí sola los 66 votos necesarios para una mayoría absoluta. Esta distribución difiere de la del Senado y confirma que ambas cámaras no constituyen una reproducción numérica exacta entre sí; por tanto, los proyectos deberán atravesar escenarios de negociación diferenciados. La literatura comparada indica que el efecto del bicameralismo depende de la distribución efectiva de las competencias y de los mecanismos utilizados para alcanzar acuerdos entre cámaras, tanto en la práctica reglamentaria como en el diseño constitucional (Ezrow et al., 2024; Brown & Garlick, 2024).
Otro aspecto central será la calidad de la justificación legislativa. Una ley técnicamente correcta no debería limitarse a superar una votación; también debe explicar el problema que pretende resolver, la racionalidad de la alternativa escogida y su compatibilidad con el sistema jurídico. Fleming y Ghazi (2023) sostienen que el escrutinio parlamentario tiene valor democrático y práctico porque permite debatir las propuestas y detectar deficiencias de política o de redacción. De manera complementaria, Sebők et al. (2023) incorporan la dimensión procedimental y jurídico-constitucional dentro de la medición de la calidad legislativa. En el Perú, el Senado puede aportar en este punto si la revisión de los proyectos se orienta a exigir mejores fundamentos, evaluar impactos regulatorios y reducir contradicciones con normas vigentes (Fleming & Ghazi, 2023; Sebők et al., 2023).
En una democracia representativa, las cámaras pueden discrepar legítimamente sobre el contenido de una propuesta. El valor añadido del Senado será más visible cuando sus observaciones se sustenten en razones verificables, como problemas de constitucionalidad, duplicidad normativa, ausencia de evidencia, deficiencias de técnica legislativa o impactos no evaluados. Pacola (2024) señala que el tiempo, la justificación y la deliberación institucional son componentes observables del desempeño parlamentario, mientras que Brown y Garlick (2024) vinculan la eficacia del bicameralismo con la capacidad profesional de la legislatura.
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